Sermayeyi değil “yereli” tahkim etme zamanı: Belediye borçlarına dair bir tahkim önerisi

Hazine ve Maliye Bakanı Mehmet Şimşek’in Uluslararası Para Fonu-Dünya Bankası Bahar Toplantıları kapsamında düzenlenen panelde kullandığı “locals” kelimesi Türkiye’de çeşitli basın-yayın organlarında “yerel halk“ olarak çevrildi. Bakan Şimşek’in dışarıdan ve üstten bakan bir gözlemciyi hatırlatan kelimeleri Türkiye’nin cari siyasetinde saman alevi gibi yandı ve söndü.  Locals, finans gündelik dilinde tam olarak “yerel halk” anlamında kullanılıyor.  Lakin Türkiye’de soysal medyada birçok finansçı kelime için “Uluslararası yatırım analistlerinin kullandıkları bir söz” dediler.  İşin esası halkı rasyonel tercih olarak sunulan enflasyonla mücadelede programının tek aracı kılınmış yüksek faize ikna etmek ve yüksek faiz politikasının sonuçlarına katlanmak.

Tam da bu dönemde Türkiye’nin “yereli” ekonomik soykırım niteliğindeki politikalar arka planında mahalli idarelerin yönetiminin büyük çoğunluğunu CHP, DEM Parti ve Yeniden Refah Partisine teslim etti. Mahalli seçimlerin şafağında muhalefetçe kazanılan belediyelerin ne kadar borçlu devir alındığına ilişkin söz konusu partilerce kamuoyunda sözlü ya da yazılı beyanlarda bulunuldu. Ancak belediyelerin yönetimini devralan partiler ve/veya başkanları kendilerini bir kemer sıkma söylemine sıkıştırdılar. Oysa en öncelikli talep borç miktarına bakılmadan tek koşulu kentsel sosyal ve kamusal hizmetlerden kaynaklı olmak şartıyla borç jübilesi olmalıydı.  Borç jübilesini açıklamak için eski çağlara ve başka coğrafyalara atıfta bulunmadan Türkiye’de 1960’lardan itibaren bazen beş bazen onar yıllık periyotlarda yerel yönetim borçlarının nasıl tahkim edildiğini bu yazıda anlatmaya çalışacağım.

Yakın tarihten tahkim örnekleri

Türkiye’de geniş kapsamlı kamu ve özel kesim borç tahkimi 1960-1965 yılları arasında yapılmıştı.[i] Bunların arasında bilhassa belediye ve belediyelere bağlı kuruluşlara ait borçlarının tahkimi ise 1965 yılında 691 sayılı kanun ile gerçekleşti. 1965’te Belediyeler ve bunlara bağlı işletmelerinin 825 milyon TL’lik[ii] borcu (1965 yılı genel bütçenin %5,7’si oranında) tahkim veya terkin edilerek “mali ameliyat” yapıldı. Bu düzenlemeyle belediyelerin ve bağlı işletmelerinin devlete ve katma bütçeli idarelere olan borçlarının (vergiler, resimler, harçlar ve cezalar, kanuni paylar, faizler ve gecikme faizleri, komisyonlar ve banka ve sigorta işlemlerinden alınan gider vergileri) terkin edilmesi planlandı. Bunun yanında, belediyelerin ve bağlı işletmelerinin Kamu İktisadi Teşebbüslerine (KİT’lere) olan borçları da tahkim edildi. Söz konusu tahkim, beş yıl sonra başlayacak ve yirmi yıl boyunca faizsiz olarak Hazineye ödenecek şekilde yapıldı. Aşağıda somut örnek olması açısından Kayseri Belediyesinin borçlarının terkini ve tahkimine ilişkin belgeyi paylaşıyorum. 691 sayılı kanun ile yapılan tahkim işlemlerinde İller Bankasına olan borçlar (Belediyeler fonuna olan borçlar dâhil) hesaba dahil edilmemişti. 1971 yılı 1376 sayılı Bütçe Kanunu ile söz konusu borçlar da aynı koşullarla tahkim sürecine dahil edildi.

Türkiye’de 1960 yılların başlarındaki kadar geniş kapsamlı tahkim olmasa da 1975 yılında da 1902 sayılı kanun ile kamu borç tahkimi yapıldı. Bu borç tahkiminin hacmi yaklaşık 30 milyar TL idi. Bunun 3,9 milyarlık kısmı (1975 yılı genel bütçesinin %5,7’si oranında) yerel yönetimler borç tahkimiydi. Söz konusu borçlar, belediyelerin ve bağlı işletmelerinin Hazineye, İller Bankasına ve KİT’lere olan borçlarından oluşmaktaydı. 1970’li yılların ortalarında kentleşme hızının artışı ve gerekliliği olan kentsel alt yapı yatırımları için kaynak sorunu daha da görünür olmuştu. Çözümü ise belediyelerin kredi olanaklarının artırılmasıydı. Devlet Yatırım Bankası ve İller Bankası aracılığı ile belediyelere krediler kullandırılmış ancak belediyelerin yetersiz gelir kaynakları yüzünden kredilerin geri ödenmesi zorlaşmıştı. Hem bölgesel eşitlik hem ekonomik eşitlik adımları atılması gerekçesiyle söz konusu tahkim süreci işletildi. Cumhuriyet Senatosu tutanaklarından tahkimin ana gerekçesinin belediyelerin mali olanaksızlıkları olduğu anlaşılabilir:

Gelir kaynaklarının merkezî idare ile mahallî idareler ve bu arada özellikle belediyeler düzeyinde ahenkli bir şekilde bölüştürülerek belediyelerin sıhhatli gelirlere kavuşturulması imkânlarının ve bunun sonucu olarak da kanunlar ile kendilerine verilen görevleri yeterli düzeyde gerçekleştirememeleri ve değişen ekonomik ve sosyal şartlara uyamamaları vakıası karşısında belediyelere 441 sayılı Devlet Yatırım Bankası Kanunu gereğince Devlet Yatırım Bankası ve İller Bankası aracılığı ile Hazineden kredi açılmak sureti ile malî imkânların genişletilmesi yoluna gidilmiş ancak, belirtilen yöntemlerle belediyelere gerek Hazineden ve gerek İller Bankasından verilen kredi ve ikrazların vadeleri geldiği tarihte ilgili belediyeler tarafından değinilen malî olanaksızlıkların bir sonucu olarak ödenme imkânına sahip bulunulamadığı gerçeği ile de karşılaşılmıştır.[iii]

Söz konusu tahkime ilişkin ilk yasa taslağı 1974’te Başbakanın Bülent Ecevit olduğu 37. Hükümet döneminde hazırlandı, 22.05.1975’te Başbakanın Süleyman Demirel olduğu 39. Hükümet döneminde da tasarı yasalaştı. Kısacası, tahkim 1970’lerde kentleşme hızının artışı ve bu artış arka planında sosyal sınıfların yükselen talepleri ve belediye hizmetlerinin genişlemesi gerekliliği karşısında siyasal partilerin ideolojik duruşlarından bağımsız olarak yapmak zorunda kaldıkları bir düzenleme biçiminde tartışıldı ve ortaya kondu.

Mahalli idareler ve genel idarelerin borçlarının tahkimi ve terkini için 1971 yılı bütçe kanununda “özel otomatik ödenek” adı ile çok ilginç ve dikkate değer bir uygulama başladı.  Maliye Bakanlığı bu uygulama ile Hazine, belediyelerin bağlı kuruluşları, özel idareler ve KİT’ler arasında geçmiş yıllara ait çeşitli borçların tasfiyesine yönelik olarak yetkilendirildi. Bu yetki kapsamında, 1971 yılından 1981 yılına kadar yerel ve merkezi idareler ile KİT’lerin cari hesapları üzerinden karşılıklı borç-alacak ilişkilerinin mahsuben tasfiye edilmesi mümkün hale getirildi. Belediyeler, bu uygulamanın bir sonucu olarak daha kolay kentsel hizmetler sunabildiler.

Yeni bir döneme geçiş

1960-1965 yılları arasındaki kamu ve özel borç tahkimi arka planında bütünlüklü tahkim anlayışı hakimdi. Borç tahkimi, içe yönelik sermaye birikimi için gerekli ekonomik ve sosyal politika tercihlerinin bir parçasıydı. Keza 1975’teki yapılandırma da kısmen içe yönelik sermaye birikimin sorgulandığı 12 Mart cuntası sonrasındaki siyasal ortamın bir parçası olarak anlaşılabilir. 24 Ocak 1980 kararları ve sonrasında uluslararası birikim süreçlerini ve dünya pazarıyla entegrasyonu önceleyen bir ekonomik ve sosyal politika düzlemine geçiş gerçekleşti. 1984 yılında 2974 sayılı kanun ile “24 Ocak 1980 tarihli İstikrar önlemlerinin tabii sonucu, ekonomide birikmiş, kronikleşmiş hesabi ilişkilere bir sünger çekilmesi”[iv] mantığıyla bir tahkim yasası çıkarıldı.  2,5 trilyon TL’lik tahkim işlemi içinde 46,5 Milyar TL’lik borç belediyelere aitti.  Bunun 7,9 milyar TL’lik kısmı SSK prim borçları, 39,4 milyar TL’lik kısmı ise vergi borçlarından oluşmaktaydı.

1984 yılında 2974 sayılı kanun ile 31.12.1983 tarihinde yasada mevzubahis olan borçların takas ve mahsup yoluyla tasfiyesinden kalan borçların Hazinece devralınarak tahkim edilmesi öngörüldü. Bu zamana kadar bahsi geçen borç tahkim düzenlemelerinden farklı olarak (1960-1965 yılları arasında dile getirilmeden aynı yöntem uygulanmıştı) tahkim edilecek borçlar Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası bilançosunda aktifleştirildi. Bu yöntemle borçlar, Merkez Bankası bilançosuna yerleştirilerek belirsiz bir geleceğe fırlatılmış oluyordu.

Neden ve hangi koşullarda borç tahkimi?

Buraya kadara değindiğim tahkim örnekleri kamusal işlevler gerekçesiyle tahkimin savunulabileceğine ancak borç yapılandırma dar bir grubun çıkarlarına hizmet ediyor, sermaye egemenliğini destekliyorsa bunun sorgulanması gerektiğine işaret ediyor. Sınıf egemenliğinin berkitilmesi sonuçta kamuyu ve kamusal görevleri zedeliyor. Söz konusu sınıf iktidarına en güçlü katkılar AKP döneminde yapıldı ve bunlar devam ediyor. O kadar ki, artık “Kamu var mı yok mu?”, “Ortak olan ne kaldı?” sorularını hep birlikte sorabiliriz.

Borcun MB bilançosunda aktifleştirilmesi ile tahkim edilmesine “vergilerimizden ödenecek merkezi yönetim borcunu artırıyor” itirazı gelecektir. Ancak kapitalist bir sistemde kredi-para yaratımı ve bankacılık düzenlemeleri Merkez Bankalarının sermaye çıkarları doğrultusunda kullanıldığını gösteriyor. Kapitalistler benzer mekanizmalar ile borçları geleceğe taşırken, hem şimdiki emeğimizi hem de gelecekte sarf edilecek emeği ve üretilecek değerleri şimdiye taşıyarak emeği sömürüyorlar. Benzer düzenlemelere kamusal ve sosyal ihtiyaçların giderilmesi için neden başvurulmasın?

Yakın zamanda mahalli idarelerin yönetiminin büyük çoğunluğunu muhalefet partilerinin kazanması sınıf egemenliğini yeniden üretecek politikaların kısmi olarak engellemesinin önünü açmış olabilir. Buna AKP ve MHP koalisyonu tarafından gelen karşı hamle “Öyle 25 kuruşa simit yok” söylemi ile belediyelerin Sosyal Güvenlik Kurumu’na (SGK) olan birikmiş borçlarının gündeme getirilmesi idi. Belediyelerin SGK ve vergi borçlarının ne kadar olduğu Maliye ve Hazine Bakanlığınca ve SGK tarafından açıklanabilir. Fakat bunun haricinde Belediyelerin kamuoyuna yansıyan başkaca borçları olduğu da aşikâr. Belediye borçlarının miktarı ya da kaynağının ne olduğundan ziyade birikmiş belediye borçlarının, “yerelin” sosyal ve kentsel yaşamına sekte vurmasını engellemek önemli. Finansal matematikle bu borçları sonsuzluğa fırlatmak mümkün.

Matematiği ve yasa’yı bu kez “yerel” için kullanma zamanı. Deneyimler bize bunun pek ala mümkün olduğunu gösteriyor. Zaman sermayeyi değil “yereli” tahkim etme zamanıdır. Kentlerin kamusal ve sosyal ihtiyaçları nedeni ile ortaya çıkmış belediye borçları tahkim, mahsup ve terkin edilmelidir. Bu talep yüksek sesle her platformda dile getirilmelidir.

Bu yazıya tartışılması için bir tahkim kanun teklifi de ekliyorum.

Belediyelerin ve belediyelere bağlı işletmelerin borçlarının terkin ve tahkimi hakkında Kanun Teklifi

Amaç ve kapsam

MADDE 1. — Finansal İstikrar tedbirlerinin etkinliğini artırmak amacıyla belediyelerin ve belediyelere bağlı işletmelerin borçları bu Kanun esasları çerçevesinde terkin ve tahkim edilir.

Belediyelerin ve belediyelere bağlı işletmelerin borçları

MADDE 2. — Belediyelerin ve belediyelere bağlı işletmelerin 27.07.2024 tarihinde kadar ki tahakkuk edilen vergi borçları ve cezaları Hazine ve Maliye Bakanlığı’nca terkin edilir. Belediyelerin ve belediyelere bağlı işletmelerin 2023 mali yılından itibaren tahakkuk edilen SGK prim borçları ve cezaları karşılığında SGK’na 25 yıl vadeli %3 faizli devlet tahvili verilerek tahkim edilir.

MADDE 3. — Belediyelerin ve belediyelere bağlı işletmelerin Kamu İhale Kanununca yapılan işler nedeniyle tahakkuk olmuş bütün borçları Hazine ve Maliye bakanlığınca tahkime tabi tutulur. Tahkime tabi borçlar Hazinece devralınarak Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasına 100 yıl vadeli %1 faizli devlet tahvili verilerek bilançosunda aktifleştirilir.

Kamu İhale Kanununca yapılan işler nedeniyle tahakkuk etmiş bütün borçların tespiti, bu kanunun yayımından itibaren üç ay içinde Hazine ve Maliye Bakanlığının ilgili belediyelerde mevcut olan mal müdürlükleri ve defterdarlıklarca yürütülür.

Tahvil çıkarma ve yetkisi

MADDE 3. — Bu Kanunun uygulanması nedeniyle işlemlerin gerektirdiği miktarları asmamak kaydıyla; özel tertip tahvil çıkarmaya Hazine ve Maliye Bakanlığı yetkilidir.

Vergi muafiyeti

MADDE 4. — Bu Kanun uyarınca yapılacak işlemler her türlü vergi, resim ve harçtan muaftır.

Yürürlük

MADDE 5. — Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

Yürütme

MADDE 6. — Bu Kanun hükümlerini Cumhurbaşkanı yürütür.

Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanlığı Devlet Arşivleri Başkanlığı Cumhuriyet Arşivi (BCA), 30-1-0-0/88-552-4 (Belediyelerin ve belediyelere bağlı müessese ve işletmelerin borçlarının Hazinece terkin ve tahkimi hakkında)

[i]Akyüz, F. (2024). Vitrinleri Dolduran İthal Malların Bedeli: Kademeli Borç Tahkimi (1958-1965). Yakın Dönem Türkiye Araştırmaları, (45), 279-316.

[ii]Bu rakam tahmini rakamdı her bir yerel yönetimin ne kadar borcunun tahkime dahil edildiğini anlamak için bkz. Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanlığı Devlet Arşivleri Başkanlığı Cumhuriyet Arşivi (BCA), 30-1-0-0/88-552-4 (Belediyelerin ve belediyelere bağlı müessese ve işletmelerin borçlarının Hazinece terkin ve tahkimi hakkında)

[iii]Cumhuriyet Senatosu Tutanak Dergisi 51. Birleşim. 17. 4. 1975.

[iv] “Bir kısım kamu kurum ve kuruluşlarının borçlarının tahkimi hakkında kanuna ilişkin gerekçe”, TBMM Tutanak Dergisi, Yasama Yılı 1, 28. Birleşim, 31.1.1984.

Görsel: Pixabay